一、从应对 能源短缺到 “一番保两番 ”

（ 1978-1995）

1973年 10月，第四次中东战争爆发，阿拉伯主要产油国对支持以色列的美国实行石油禁运，引发第一次世界石油危机。这次石油危机造成能源供应短缺与价格上涨，深刻影响了全球经济，并引发了各国政府对 节能工作的重视。

改革开放前，我国能源短缺主要是生产能力不足造成的。中央政府重点采取了一系列能源 “节流 ”措施。这一时期，国务院主要以颁发指令的方式展开 节能工作，对企业 能源消耗量进行督导与管理。 1978年 1月 9日，国务院下发《批转国家计委等部门关于燃料、电力凭证定量供应办法的通知》（国发 [1978]2号），指出目前我国的燃料、电力节约潜力大，必须加强管理，严格实行凭证定量供应制度，把燃料、电力像管口粮一样地管好用好，厉行节约，杜绝浪费。

由于能源供应紧张局面一时难以根本改变， 1980年至 1982年，国务院先后颁发了五个指令，分别涉及工业锅炉和窑炉压缩烧油、节约用电、节约成品油、节约工业锅炉用煤、发展煤炭洗选加工，目的是节油、节电、节煤。省市县三级政府均成立了 节能管理机构，有的地市还成立了 节能技术中心。至此，中国节能制度化初步成型。

1982年，党的十二大描绘了在 20年内实现国民生产总值翻两番（ 2000年比 1980年）的宏伟蓝图。要实现这一目标，关键要看作为经济增长动力的能源供给能否保障、支持经济发展。 1986年 1月 12日，国务院发布《节约 能源管理暂行条例》（国发 [1986]4号），这是我国第一部综合性节能法规，也是全面指导我国节能工作的第一个行政法规。《暂行条例》通过直接供给与管制的方式，实现了政府有效治理。 1995年，我国提前五年实现国民生产总值 “翻两番 ”的目标，同时也实现了 “一番保两番 ”的节能目标。20世纪 80年代至 90年代初，我国节能工作取得了显著成效。

二、从把节能放在首位到上升为基本国策

（ 1996-2005）

在提前实现 “一番保两番 ”目标后，我国不仅没有放松节能工作，而且在认识上进一步深化。 1995年 9月 28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展 “九五 ”计划和 2010年远景目标的建议》中提出，到 2000年，在我国人口比 1980年增长 3亿左右的情况下，实现人均国民生产总值比 1980年翻两番；同时提出实现经济增长方式从粗放型向集约型转变，在制定国家中长期计划时，必须 “坚持资源开发与节约并举，把节约放在首位。 ”从 1996年开始的第九个五年计划，全国较好地贯彻了这一要求，延续了此前 能源消费增长低于经济增长的趋势。

1997年 11月 1日，第八届全国人大常委会第二十八次会议通过《中华人民共和国节约能源法》，自 1998年 1月 1日起施行。这是我国第一部节能法律，旨在完善法规标准，强化依法管理促进节能。

90年代末，受亚洲金融危机影响，国内经济面临下行压力，部分企业开始依赖传统发展路径，一些 高耗能行业出现了 “复燃 ”迹象。 2001年，中国加入世界贸易组织（ WTO），以出口为导向的中小型企业迅速发展，成为推动中国经济发展的重要力量之一。在市场竞争愈发激烈的背景下，一些企业为降低成本，采用廉价的高耗能生产设备或方法进行生产，导致能源消费量迅速增长。至 2007年，中国超过美国成为世界第一大能源消费国。

面对严峻的能源形势， 2004年中央决定在全国开展为期三年的资源节约活动，加快建设节约型社会。 2004年 4月 1日，国务院下发《关于开展资源节约活动的通知》（国办发 [2004]30号）。 2005年 6月 27日，国务院印发《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发 [2005]21号），要求坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针。 2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发布，首次提出将节约资源作为基本国策。 2007年修订《节约能源法》时，以法律形式确立了节约资源是我国的基本国策，国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。随着科学发展观的深入贯彻，节能的战略地位不断得到强化。

三、从约束性指标到全民节能

（ 2006-2010）

面对严峻的资源环境压力和国际舆论形势，在谋划 “十一五 ”发展目标和思路时，中国政府把节能摆上了更加突出的位置，确定了单位国内生产总值比 “十五 ”末降低 20%左右的目标，并作为约束性指标层层分解落实。 “十一五 ”期间，中国节能工作的力度、广度、成效和影响力，堪称前所未有。

“十一五 ”规划纲要发布后， 2006年 7月，国家发改委与各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团和 14家中央企业负责人签订节能目标责任书。 2006年 8月 6日国务院发布《关于加强节能工作的决定》，明确要求建立节能目标责任制和评价考核体系，要求有关部门抓紧制定实施办法。 2006年 9月，国务院《关于 “十一五 ”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》，确定了各地区单位生产总值的能源消耗指标。 2007年 11月 17日，国务院批转了《 节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》以及 “三个方案 ”(《单位 GDP 能耗统计指标体系实施方案》《单位 GDP 能耗监测体系实施方案》《单位 GDP 能耗考核体系实施方案》 )和 “三个办法 ”(《主要污染物总量减排统计办法》《主要污染物总量减排监测办法》《主要污染物总量减排考核办法》 )。其中，《单位 GDP能耗考核体系实施方案》对考核对象、内容和方法、考核程序、奖惩措施进行了详细规定。至此，完整的节能目标责任制政策体系初步形成，并进入落实阶段。

节能目标责任制政策体系明确节能减排统计、监测和考核，还制定了节能考核新制度 ——即 “一票否决 ”制。 “一票否决 ”主要包括三方面内容：一是没有完成年度节能目标的省或者是企业，就视为没有完成节能任务。考核指标里有两项内容，一是完成任务的量化指标，一是采取措施的量化指标。只要没有完成当年的节能目标，就视为没有完成任务。二是将节能考核的结果上报干部主管部门和各级国资委，作为对政府和主要领导人政绩考核、以及对国有企业业绩考核的重要内容之一。三是对没有完成任务的地方政府和 重点企业的领导人，取消当年评先选优的资格，同时对这个地区和这个企业要上的高耗能项目，或者是污染比较大的项目停止审批。

“一票否决 ”制倒逼节能减排，提高了地方政府和企业的节能减排意识，但其推进进展也面临困难曲折。在这一年里，各地 “千方百计 ”完成节能目标，加快淘汰落后产能、加快产业转型升级；但也有部分地方不惜采取拉闸限电等简单粗暴的办法，一时间遭到媒体、公众质疑。

2008年 11月，国务院发布《关于深入开展全民节能行动的通知》（国办发 [2008]106号），这是我国首次由国务院发文开展的全民节能行动。为直观地反映社会公众节能减排潜力，科技部将六大类 36种日常生活方式换算成节能减排的量化数据，向全社会公布《全民节能减排手册》，提倡在不降低现有生活水平的前提下，选择科学合理、节约能源的绿色生活方式。

“十一五 ”期间，我国节能工作取得前所未有的成效，为促进经济和各项社会事业又好又快发展作出了重大贡献，并逐步形成了以政府为主导、以企业为主体、全体社会成员广泛参与的节能格局，扭转了我国工业化、城镇化快速发展阶段能源消耗强度上升的趋势。

转载：清华大学藤影荷声