我国建立重点用能单位用能权基数的思考

1 研究背景

2010年10月, 十七届五中全会首次提出“合理控制 能源消费总量”的决定。2012年11月, 十八大报告中将“合理”二字删除, 明确提出“控制 能源消费总量”, 表明我国政府对能源总量控制的态度和决心。对能源消费总量和 能耗强度实行双控考核, 是当前经济结构调整、产业升级改造、大气污染治理倒逼下的必然选择。

2015年9月11日, 中共中央政治局召开会议, 会议审议通过了《生态文明体制改革总体方案》 (以下简称“方案”) , 第19条明确提出“建立能源消费总量管理和节约制度。坚持节约优先, 强化能耗强度控制, 健全 节能目标责任制和奖励制”;第42条提出“推行 用能权和 碳排放权交易制度。结合 重点用能单位节能行动和新建项目能评审查, 开展项目节能量交易, 并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。”

2015年10月29日, 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度, 创新有偿使用、预算管理、投融资机制, 培育和发展交易市场”。

2016年3月, 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中再次提出“实施能源和水 资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动, 强化目标责任, 完善市场调节、标准控制和考核监管。建立健全用能权、用水权、碳排放权初始分配制度, 创新有偿使用、预算管理、投融资机制, 培育和发展交易市场。”

相对于碳排放权、排污权、用水权, 用能权是相对较新的概念, 是指企业在一年内, 经确认可消费各类能源 (包括电力、原煤、蒸汽、天然气等) 量的权利, 是发展权在 资源利用上的体现。用能权的分配制度和交易市场是控制 能源消耗总量的有效手段和平台。通过用能权分配制度的建立, 可有效控制能源消费总量。而用能权基数的核算是用能权交易的工作基础, 制定合理的用能权基数核算方法和分配制度, 可以有效的提高企业开展 节能减排工作的积极性和意愿, 保证用能权交易市场的建立和有效运行, 实现我国能源消费总量控制的目标。

我国碳排放权交易 试点自2011年11月启动, 7个试点省市积累了较丰富的碳排放权交易的经验, 包括基础数据收集、配额分配和调整方法、重点排放单位履约等;全国碳排放权交易准备工作自2014年1月启动, 目前已经发布了24个行业碳排放核算和报告指南以及其他的管理规定, 2016年1月启动了全国碳排放权交易工作, 目前纳入8个行业18个行业子类。这些碳排放权交易的 工作经验对于制定合理的用能权基数核算方法和配额分配方法具有很好的借鉴意义。

另外, 自2014年开始, 我国部分省市已经开展了用能权交易试点, 如浙江省、山东省等, 这些省市开展用能权交易试点的经验对于全国用能权交易市场的建立具有良好的实践建议和参考价值。

2.1 与碳排放权的区别

由于企业用能指标来自于企业消耗的能源消费量, 而碳排放量大部分也是来自于能源消耗导致的二氧化碳排放, 因此用能权和碳排放权在能源消耗层面上存在一定的重复, 两者之间的差异可以具体体现为:

(1) 对于工业企业, 碳排放权关注的不仅是能源消耗产生的二氧化碳排放, 同时关注过程的排放, 而用能权仅关注能源消耗量, 相对来讲简单宜行。

(2) 对于碳排放量, 过程排放数据的监视和测量难度较大, 导致最后的碳排放量会存在较大的误差;而用能权数据核算不存在这样的困难和问题。

(3) 对于碳排放量, 由化石燃料燃烧计算二氧化碳排放量时, 不仅需要考虑燃料的低位发热量, 还需要考虑单位热值含碳量以及燃料的碳氧化率, 而后两者一般企业不会进行测量, 计算过程中会引入较大的误差。

(4) 碳排放权交易过程中会涉及配额的分配, 采用基准线法确定配额时, 需要制定大量的先进值, 才能保证配额分配的合理性, 而我国 能源计量以及 能源统计的基础较好, 已经制定了大量的相关能源标准, 可以为用能权交易提供有效保障。

2.2 用能权配额分配建议

2.2.1 总量确定方法

通过对 北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳七省市开展碳排放权交易试点的调研分析, 发现它们均采用的是在排放总量控制目标的基础上, 实施“碳排放总量控制”的指导方针。各个试点城市确定了总量目标后, 再根据各自的行业特点和经济发展特点, 制定了不同的配额分配方法。对于用能权交易, 建议可以采用类似于碳排放权试点省市的配额分配方法, 即:

以属地化分级管理制度为基础, 中央政府负责确定统一分配方法和差异化区域调整系数, 省级政府在允许的范围内自主选择调整系数, 并在中央政府的监督下实施配额分配。

在配额分配过程中, 通过定向发放方式与配额拍卖发放。

这种方法既能向省级政府提供灵活的决策空间, 又能从中央层面予以约束, 减少信息不对称和囚徒困境的影响, 有利于全国统一市场的形成和发展。

2.2.2 企业配额分配方法

通用的配额分配方法, 包括历史排放法和基准线法, 前者是根据历史的排放量或者强度确定既有配额, 基准线法是根据同行业排放源的碳强度发放配额, 在以上7个试点省市中, 仅有深圳市按照基准法分配配额, 其他省市在既有配额分配时均采用的历史排放法, 国家碳排放权交易中部分行业采用历史排放法, 部分行业采用基准线法。在前文中, 浙江省用能权交易试点工作经验中其用能权配额分配结合了当地的经济发展特点, 根据亩产效益考核评价结果差别化核定企业存量用能总量指标配额。对于全国用能权交易, 建议可以采用以下方法进行用能权配额分配:

(1) 对于存量用能指标, 采用历史法分配配额, 对于新增用能指标, 采用基准线法分配指标。

(2) 分配用能指标时, 应根据企业年度实际生产规模, 调整用能权指标, 可以参考企业节能量计算方法。

(3) 为了促进企业节能减排积极性, 可考虑根据企业能耗限额标准的符合情况, 调整企业用能权基准值;或者借鉴上海市的做法, 将基准年及以前实施的节能项目的节能量分年度按比例分配到履约年度。

(4) 鼓励各地区结合各地区经济发展情况, 给予其他的调整指标, 如单位工业增加值能耗水平。

(5) 配额分配应以能促进实现节能降碳约束性指标, 推动经济、社会的可持续发展为原则。

如果用能权交易由各省市分地方分别开展, 则在交易过程中, 主管部门应制定有效的措施对交易过程进行有效监督和管理, 保证公平交易。

2.3 用能权基数核算基本原则

根据以上研究, 参考碳排放权基数核算方法和浙江省已有的用能权交易实践, 结合我国用能权交易的产生背景和能源控制形势, 用能权核算应遵循以下基本原则:

企业边界:以独立法人企业或者视同法人的独立核算单位和企业边界。独立核算单位:指不具备法人资格, 但具有独立生产经营和核算的机构, 如某些集团公司的二级单位, 不具有法人资格的事业单位等。

遵循“谁消费、谁统计”, 与国家统计局 能耗统计原则保持一致。

用能权核算采用综合能耗 (当量值) , 避免电力等价值折算系数不同导致的差异性;当量值可以实现全社会的平等评价, 不会出现因为热值的变化而导致的用能权的变化。同时, 对于单一的工业企业而言, 不应将其他企业的 能源效率强加在 用能单位身上, 故建议采用当量值。

全面考虑法人边界和工序边界, 不同的用能权, 为后续用能权交易奠定基础。

用能权不仅需要考虑总的能源消费总量, 同时应关注能源消费强度 (仅与生产系统相关的过程有关, 因此需要单独收集产品生产的能源消费总量和产品产量, 计算能耗强度) , 从工业企业层面, 实现双控, 从而促进国家整体的双控目标的达成。

在控制化石能源消费总量的同时, 鼓励增加 清洁能源消费。水电、风电、太阳能、核电等非化石能源消费不应纳入总量控制范畴, 以此提高绿色GDP比重, 倒推能源产业结构调整。

2.4 用能权基数核算实施建议

根据用能权交易的产生背景以及我国目前的能源控制战略, 特提出以下用能权基数核算实施建议:

(1) 以能源消费总量为控制目标, 自下而上统计各企业、各地区、各省市的能源消费总量, 根据国家能源消费总量控制目标, 逐级下发各省市、各地区、各企业的用能权指标。

(2) 在核算各企业用能权基数过程中, 充分发挥地级发改部门的作用, 结合节能监察等活动, 对企业用能权基数核算结果进行检查, 为用能权交易提供准确可靠的基础数据。

(3) 开发用能权基数填报系统, 企业进行用能权基数核算时, 企业用能数据区分一次能源和二次能源, 企业类型区分能源加工转化企业和能源消耗企业 (油、气等一次能源开采企业划归为能源消耗企业) , 以备后续准确统计全国能源消费总量。

(4) 坚持能源双控目标, 在建立用能权交易过程, 对企业按平均先进 能效标准实行能耗强度约束, 现有产能能效限期达标, 新增产能必须符合先进能效标准, 促进优胜劣汰。

(5) 根据国家提出的行业发展战略和政策, 实施不同的配额分配方法, 通过用能权推动国家产业结构调整和升级。

(6) 鼓励各地方根据各地方的用能特点和双控目标, 制定各行业的能效先进值, 对于新增能耗设施以及新成立企业的用能权基数确定, 按照先进值进行确定。

通过对我国已经开展的7个碳排放权交易试点的工作以及全国碳排放权交易的筹备工作进行了调研与分析, 同时还对我国已经开展的节能量交易/用能权交易的情况进行了调研和总结, 提出了我国用能权交易的配合分配建议及用能权基数核算的基本原则, 为我国开展用能权交易提供了理论基础。

（柴博，李昂，李臣，郑深；中国节能协会，国家 节能中心，中标合信（北京）认证有限公司）